Kraken 前往国会倡导加密货币监管

Kraken 在国会作证，推动有效的加密货币监管。首席法务官 Marco Santori 在众议院金融服务和农业联合小组委员会里程碑式听证会上的证词。

证词由

Marco Santori，Kraken 首席法务官

呈交至

美国众议院金融服务委员会数字资产、金融技术和包容性小组委员会以及

美国众议院农业委员会商品市场、数字资产和农村发展小组委员会

“数字资产的未来：识别数字资产市场结构中的监管空白”

2023年5月10日星期三，上午9:30

希尔主席、约翰逊主席、林奇高级成员、卡拉维奥高级成员以及小组委员会的各位成员：

感谢今天有机会在各位面前作证。

我叫 Marco Santori。我是 Payward, Inc.（以 Kraken 名义运营）的首席法务官。我负责监督影响 Kraken 全球业务运营的所有法律、监管和政策事务。在此职位上，我管理着全球50多名律师和专业人士，他们拥有深厚而多元的公共和私营部门背景。

我是最早从事数字资产监管领域的律师之一。十多年来，我一直在为这个生态系统中的客户提供咨询服务——几乎自区块链诞生以来。我很荣幸今天能出席这次联合小组委员会听证会。这种跨委员会和跨党派的合作表明，国会既有意愿也有能力为数字资产行业通过有效的法律。随着世界其他主要经济体推进保护消费者和支持创新的数字资产市场框架，国会采取行动对于美国保持同步至关重要。

我们正处于美国数字资产政策发展的重要关头。在国内，由于缺乏明确的联邦法律，各州立法正在推进以弥补消费者保护方面的空白。在国外，新的、有针对性的监管框架正在发展，将创新和美国消费者的兴趣从美国吸引走。现在是国会采取行动的时候了。

我的证词主要关注三个主题：

Kraken 在风险管理、安全和客户保护方面的方法
美国现有规则中可由国会解决的空白
其他发达经济体在立法和监管方面的进展

一、我们的全球业务旨在支持安全高效的数字资产市场

Kraken 于2011年在旧金山成立。自那时起，我们稳步发展成为一家多元化的全球数字资产业务，为全球超过1000万客户提供服务。我们的使命是加速加密货币的采用，以便世界能够实现金融自由和包容。我们不断努力提供最安全、最透明的执行平台、最深厚的流动性以及我们市场中最佳的用户体验。

数字资产的社会价值远远超出了汇款，它正在改变我们全球开展业务的方式。新的、令人兴奋的用例包括身份验证、存储医疗记录、众筹和点对点借贷。数字资产使人们能够以无国界、实时和公平的方式进行交易。去中心化应用程序不会也无法基于种族、性别、公民身份或社会经济地位进行歧视。每个人都在相同的规则和相关利益下参与。

Kraken 拥有一支由2000多名专业人士组成的团队，他们以远程优先的方式运营。如今，我们的团队遍布全球60多个国家。我们通过虚拟环境进行协作并推进我们的使命，汇集了来自不同地域、专业背景、文化、民族和观点的想法和贡献。我们的多样性是竞争优势。它使我们与市场24/7/365的全球性质以及我们所服务的客户和创新者的动态社区保持一致。

治理，包括管理利益冲突，是我们运营模式的核心。我们受益于控股公司和子公司经验丰富的董事会，这些董事会汇集了深厚的公共和私营部门经验。

Kraken 提供多样化的产品和服务。

我们为零售和机构客户提供产品和服务，支持数字资产市场价值链中的关键组成部分。其中包括：

交易 - 我们提供现货市场交易、托管型 NFT 市场以及在符合条件的司法管辖区内的期货交易。
指数服务 - 我们通过受监管的指数提供商 CF Benchmarks（我们位于英国的业务之一）运营着全球领先的数字资产指数业务。CF Benchmarks 在英国金融行为监管局 (FCA) 注册并受其监督。我们的指数客户包括一些全球最大的交易所、资产管理公司和其他机构市场参与者。
质押 - Kraken 为符合条件的司法管辖区内的客户提供使用其资产来保护权益证明区块链网络的能力，从而为数字资产生态系统的实力和安全性做出贡献。通过大规模提供这些服务，我们使持有少量代币的个人能够参与这些重要的治理功能，否则他们将无法参与。

Kraken Bank - Kraken Bank 是我们美国业务之一，被特许为特殊目的存款机构 (SPDI)，并受怀俄明州银行部门的监督。SPDI 特许有两大创新特点：首先，它禁止银行放贷；其次，所有存款必须由高流动性资产1:1支持。

安全是我们的核心文化。

由于我们对客户资产的强大安全性，Kraken 始终被评为购买和出售数字资产最安全的地方之一。我们采取全面的方法来保护我们的系统和客户免受恶意行为者的侵害：

Kraken 使用多层身份验证和欺诈预防措施来打击身份盗窃、制裁规避和洗钱。平台用户根据与银行和其他金融机构使用的“了解您的客户”(KYC) 和反洗钱 (AML) 标准相当的规定进行身份识别。
我们强大的 AML 控制措施包括交易监控、区块链分析、调查和可疑活动报告 (SAR)。
我们主动向执法部门报告可疑活动。我们还与执法部门密切合作，改进我们的报告并开展积极的双向情报共享。
我们响应执法部门的请求和其他转介，进行全面调查。
我们投入大量资源来构建和更新教育工具和资源，以帮助我们的团队成员和客户识别常见的欺诈预警信号，并赋能我们的客户作为第一道防线。
我们拥有一支行业领先的客户参与团队，提供24/7电话支持，以及开放聊天、社交媒体和工单支持，帮助我们的客户安全地交易数字资产。

我们大力投资于监管参与和合规。

随着各司法管辖区为数字资产运营制定新规则，我们与全球监管机构合作，以合规方式为客户提供服务。我们目前在全球范围内拥有多项注册、许可、授权和批准。在美国，Kraken 在 FinCEN 注册为货币服务业务，并持有货币传输许可证。Kraken Bank 在 SPDI 特许下受怀俄明州银行部门的监督。我们还在英国、欧盟、加拿大和澳大利亚等发达和新兴市场持有许可证和注册。

Kraken 致力于支持美国和世界各地的政策制定者实施有效的国内规则和连贯的国际数字资产市场监管框架。

二、美国监管的空白需要国会采取行动来有效监管数字资产市场

这些委员会之间以及 SEC 和 CFTC 之间在制定和实施量身定制的市场监管规则方面存在有效合作的先例。例如，互换执行机构 (SEF) 的法定和监管创建考虑了互换市场及其交易场所相对于其他证券和衍生品市场的不同市场和流动性动态、产品结构和交易协议。这之所以可能，是因为国会通过《多德-弗兰克法案》为机构间在互换监管方面的合作提供了明确的路线图。

如下所述，美国监管存在空白，可以通过国会的明确授权来解决，这将：

建立一个功能性标准和流程，以划定明确的管辖界限；
为监管国会已定义 SEC 管辖权的中心化数字资产交易所创建一条可行的途径；
扩大 CFTC 监管现货数字资产市场和交易所的权力；
强制机构间合作，以促进对数字资产和中心化交易所的协调监督；以及
定义过渡性安排，以最大程度地减少市场中断并保护散户投资者。

需要国会采取行动来弥补监管空白。

1. 建立一个功能性标准和流程，以划定明确的管辖界限

Kraken 拥有一个健全的流程，用于在支持资产上架平台之前对其进行审查。此流程包括全面的风险、经济和法律评估。Kraken 不提供任何符合美国证券定义的资产。有些数字资产显然是商品，有些则不是。我们的行业需要一个明确的界限和清晰的流程，为介于两者之间的众多资产提供法律确定性。

美国证券法的一个基本目标是向公众提供有关可能影响其投资的重大风险的真实披露，从而赋能公民做出自己的决定。根据1933年《证券法》对传统证券的披露要求和标准不适用于数字资产。例如，与上市公司相关的“重大”信息可能与去中心化、基于区块链的资产的重大信息大相径庭。数字资产的价值——与股票和债券的价值不同——通常不依赖于发行人的运营或财务状况。将数字资产强行纳入现有的公司披露制度，剥夺了消费者最有价值的信息，同时却用最不重要的信息淹没了他们。

2. 为监管国会已定义 SEC 管辖权的中心化数字资产交易所创建一条可行的途径

数字资产交易平台不能像国家证券交易所 (NSE) 那样受到监管。

公共记录中的大量证据表明，数字资产平台在 NSE 注册方面存在实际障碍，其中包括：

数字资产交易平台直接与零售客户互动。相比之下，国家证券交易所只允许经纪自营商参与。
证券交易所并非为全球24/7交易而设立。NSE 上的股票仅在正常市场交易时间内交易。数字资产24/7交易，不受开盘和收盘时间造成的价格或交易量压力。数字资产的价格和交易量始终受市场力量的影响。
美国证券交易所是国家市场系统 (NMS) 的一部分，它们专门交易 NMS 证券。数字资产平台交易各种将受 CFTC 管辖的资产，例如比特币 (BTC)、以太坊 (ETH) 和其他数字资产商品。

数字资产交易平台目前未经修改无法作为另类交易系统 (ATS) 受到监管。

SEC 注册的 ATS 像交易所一样运作，但由 FINRA 和 SEC 作为经纪自营商进行监管。目前，很少有经纪自营商，甚至更少的 ATS，在 FINRA 注册以交易数字资产。这些 ATS 目前只允许交易属于证券的数字资产。根据 SEC 目前的观点，ATS 不能交易非证券，例如 BTC、ETH 或稳定币。

今天，任何注册为 ATS 的数字资产交易平台都必须立即停止交易其目前交易的所有数字资产，无论是根据 SEC 的理论认为这些资产是未注册证券，还是因为这些资产是非证券。这将造成重大的市场中断。例如，BTC 和 ETH 作为商品，占数字资产市值的60%。

数字资产的持有、交易、托管和结算方式与股票证券不同。目前，任何 ATS 或其他经纪自营商都不允许托管客户数字资产，这对于在 ATS 上顺利安全地交易数字资产至关重要。

为了弥补这些空白，国会可以为中心化数字资产市场创建一个新的注册类别，该类别：

像 ATS 一样，保持对直接零售参与开放，并且不限于要求客户是注册经纪自营商（如 NSE）。
通过允许非证券数字资产（如 BTC、ETH 或稳定币）与被确定为证券的数字资产并排交易来减少摩擦。
制定并由 SEC 或 CFTC 审查和批准的规则手册。

3. 扩大 CFTC 管辖权以监管现货数字资产市场和交易所

按市值衡量，大多数数字资产在美国都是商品。CFTC 目前缺乏制定现货数字商品市场综合监管框架的法定权力。CFTC 在监管数字资产期货市场方面拥有成功的记录，期货市场在健康运作的现货市场中发挥着不可或缺的作用。《商品交易法》(CEA) 应予以修订，以授权 CFTC 监管现货数字资产市场，超越打击欺诈和操纵，并应为中心化数字资产市场提供一个可行的注册框架。

4. 强制机构间合作，以促进对数字资产和中心化交易所的协调监督

在划定明确的管辖界限后，受监管的数字资产平台应有明确的途径在 CFTC 和 SEC 注册。每个机构在适当情况下，应对提供数字资产交易的平台拥有检查和审查权。这与互换监管所采用的方法一致。例如，互换交易设施可以同时在 CFTC 注册为互换执行机构 (SEF)，并在 SEC 注册为基于证券的互换执行机构。与 SEF 一样，在一个监管机构注册的实体应被允许在另一个监管机构进行简化的注册程序。委员会还应被允许相互转介潜在的违规行为以进行执法并共享数据。关于市场诚信的规则应由 CFTC 和 SEC 共同制定，以实现一致应用。

5. 定义过渡性安排，以最大程度地减少市场中断并保护散户投资者

创建新的、受监管的交易平台、分配管辖权以及建立机构间合作机制需要时间。在这些新机制能够牢固建立之前，应制定过渡性安排，以使数字资产市场能够继续以最小的中断和对散户投资者尽可能小的损害进行运营。

SEC 有权授予平台临时有条件的《交易法》要求豁免。例如，SEC 对其认为与基于证券的互换不兼容的传统证券市场规则提供了广泛豁免。此类豁免可以以数字资产平台满足某些要求为条件，例如维护和执行围绕市场诚信、托管和利益冲突的规则。此类有条件豁免将使数字资产市场有序过渡到受监管状态，而不会损害投资者保护。

三、世界各地的发达市场正在推进有效监管

传统规则正在被调整以创建有效监管。

数字资产市场天生具有全球性。许多司法管辖区，包括大多数 G20 国家，已经最终确定、正在推进或已表示打算为数字资产市场创建新的监管框架。

在欧盟，加密资产市场监管条例 (MiCA) 结合了传统市场监管中最有效的组成部分，并以定制的方式应用它们，为数字资产创建了一个全面有效的框架。MiCA 包括一个进行特定活动（例如，发行、经纪、托管、交易）的许可框架，规定了治理安排，强制执行统一的透明度和披露要求，并解决了利益冲突，以及市场监管的许多其他基本要素。欧盟立法者将代币广义地定义为“加密资产”，而不是试图将传统定义应用于整个市场。MiCA 设定了明确的过渡措施，以避免市场中断。

英国也在修订现有的金融服务框架，以反映数字资产的独特特征和机遇。英国财政部最近的咨询建立在英国政府的雄心之上，即在有效的监管范围内为这些市场创建全球中心。

新加坡和瑞士等其他发达市场也已最终确定其数字资产框架的基础组成部分，并继续推进其他规则以开发更全面的框架。加拿大、澳大利亚、香港和韩国正处于其立法和监管过程的不同阶段。

与其他金融服务行业类似，我们相信负责任和成功的数字资产业务和活动将被吸引到拥有有效和清晰监管框架的司法管辖区，这些框架允许创新者、市场和投资者在公平的监管环境中进行规划、建设和竞争。

全球市场需要一个连贯的国际监管框架。

国际标准制定者和其他多边组织正在努力实现监管框架的全球一致性，这对于确保高度流动的数字资产市场中的客户保护至关重要。

示例包括：

税收 - 经济合作与发展组织 (OECD) 于2022年制定了加密资产报告框架 (CARF)，旨在提高全球数字资产交易税收法规的协调性。
反洗钱 - 金融行动特别工作组 (FATF) 于2022年更新了其“旅行规则”，将关键的 AML/KYC 要求扩展到虚拟资产和虚拟资产提供商。
审慎要求 - 巴塞尔银行监管委员会 (BCBS) 发布了关于银行加密资产风险敞口审慎标准的指南。随着数字资产市场监管的加强，我们预计资本规则也将相应演变。
金融稳定 - 金融稳定委员会 (FSB) 一直在协调各国金融当局和其他国际标准制定者的工作。FSB 于2022年10月发布了一份关于加密活动和市场监管、监督和审查的咨询文件，并将在今年提出建议。
市场监管 - 我们对国际证券委员会组织 (IOSCO) 致力于制定针对数字资产和数字资产交易所市场监管的全球标准感到鼓舞。CFTC 和 SEC 应继续与发达和新兴市场的同行合作，建立一个连贯的数字资产市场监管体系。这些市场以与传统市场不同的新方式超越国界。具有不同政治、法律和监管体系的不同司法管辖区将采取不同的路径来监管数字资产，但仍可以在共同成果上保持一致。

结论

我们 Kraken 将与我们的创新者、客户、同行和行业机构社区合作，继续支持美国立法者通过有效的规则，使数字资产在美国蓬勃发展。

在不进行修改的情况下，将这项技术和日益增长的全球资产类别强行纳入现有的美国证券规则根本行不通。我们对这种方法在国内和国际上的后果感到担忧，因为我们看到其他发达经济体正在推进数字资产的有效立法和监管。我们可以从过去通过 CFTC 和 SEC 合作监督市场所取得的成功中吸取经验。

在加入 Kraken 之前，Marco 曾担任 Blockchain.com 的首席法务官，并曾是 Cooley LLP 和 Pillsbury Winthrop 的合伙人，为银行、经纪自营商和金融科技公司提供咨询服务，这些公司正在利用分布式账本技术进行新的、令人兴奋的应用。Marco 是 SAFT 项目白皮书的作者之一，该白皮书是一项旨在解决首次代币发行的自律努力。他曾担任国际货币基金组织的顾问、特拉华州的区块链大使，并曾是比特币基金会监管事务委员会的首任主席。

关于 Kraken

Kraken 是全球历史最悠久的数字资产平台之一。在全球范围内，Kraken 客户交易 200 多种数字资产和 8 种不同的法定货币，包括 GBP、EUR、USD、CAD、JPY、CHF、AUD 和 AED。

Kraken 成立于 2011 年，拥有 2,000 多名员工，是首批提供带杠杆的现货交易、平行链拍卖、质押、受监管衍生品和指数服务的交易所之一。2022 年，它推出了托管型 NFT 市场。Kraken 受到全球 900 多万交易者和机构的信赖，并提供专业的全天候在线支持。Kraken 是首家进行储备金证明审计的公司，此后承诺每半年进行一次储备金证明。

Kraken 的投资者包括 Tribe Capital、SkyBridge、Hummingbird Ventures、Blockchain Capital、Digital Currency Group 等。

Kraken 市场可以通过 Kraken iOS 和 Android 应用程序，以及通过 Cryptowatch iOS、Android 和桌面应用程序进行监控和交易。

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